A Primeira Câmara do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG) multou o Procurador-Geral e o Controlador-Geral do Município de Araxá pela emissão de pareceres favoráveis à contratação direta da Caixa Econômica Federal para operar a folha de pagamento dos servidores municipais, com fundamento no art. 75, IX, da Lei nº 14.133/2021. Para o Tribunal, os pareceristas tinham o dever de alertar que a contratação contrariava entendimento vinculante da própria Corte, e o silêncio sobre esse ponto ultrapassou os limites da mera divergência interpretativa, caracterizando erro grosseiro.

A decisão, tomada por unanimidade na sessão de 25 de agosto de 2026, no Processo nº 1181386, de relatoria do Conselheiro Agostinho Patrus, interessa diretamente a procuradores municipais e assessores jurídicos, porque delimita quando o parecer jurídico deixa de ser simples opinião técnica e passa a gerar responsabilidade perante o controle externo.

1. O caso

A denúncia foi apresentada pelo Banco Bradesco S.A., que havia sido contratado pelo Município de Araxá por meio do Processo Licitatório nº 94/2019 para operar os serviços e o gerenciamento dos créditos da folha de pagamento. Encerrada a vigência desse contrato em 31 de dezembro de 2024, a Prefeitura optou por contratar diretamente a Caixa Econômica Federal, sem licitação, por meio da Dispensa de Licitação nº 4.015/2024 (Processo Administrativo nº 120/2024), da qual resultou o Contrato nº 410/2024.

O pedido liminar de suspensão foi indeferido, pois o relator entendeu que a interrupção da execução contratual poderia causar ao interesse público prejuízos mais graves do que aqueles que se pretendia evitar. Posteriormente, o denunciante chegou a desistir da denúncia, mas o Tribunal deu prosseguimento ao feito. Segundo o voto, uma vez apresentada a denúncia, o processo assume natureza objetiva, e a apuração dos fatos decorre da indisponibilidade do interesse público e da competência fiscalizatória prevista nos arts. 70 e 71 da Constituição.

2. Por que a dispensa foi considerada irregular

No mérito, o TCE-MG reafirmou que a operacionalização da folha de pagamento constitui atividade econômica em sentido estrito, sujeita ao regime de livre concorrência do art. 173, § 1º, II, da Constituição. Trata-se, nas palavras do voto, de cessão onerosa do direito de explorar economicamente a folha, e não de prestação de serviço público. Por isso, não há fundamento para conferir tratamento privilegiado às instituições financeiras oficiais por meio de contratação direta.

O relator apoiou-se em duas consultas do próprio Tribunal. A primeira, a Consulta nº 837403, respondida pelo Tribunal Pleno em 9 de setembro de 2015, fixou que a negociação da folha de pagamento de agentes públicos deve, em regra, ser submetida à licitação, independentemente da natureza jurídica da instituição interessada. A segunda, a Consulta nº 1127906, julgada em 30 de abril de 2025, firmou tese vinculante de que a sociedade de economia mista que explora atividade econômica e concorre com o setor privado não pode se beneficiar da dispensa. O voto também invocou o Manual de Licitações e Contratos do TCU, segundo o qual o art. 75, IX, não alcança empresas públicas e sociedades de economia mista que exploram atividade econômica sob o regime próprio das empresas privadas.

A operacionalização e o gerenciamento da folha de pagamento por instituição financeira constituem atividade econômica sujeita à livre concorrência, razão pela qual a contratação deve, em regra, ser precedida de licitação, admitindo-se a contratação direta apenas mediante enquadramento estrito em hipótese legal e demonstração da vantajosidade para a Administração.

TCE-MG, Processo nº 1181386, Primeira Câmara, ementa, item 4.

As defesas sustentaram que a contratação estaria amparada por decisão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, transitada em julgado em 2017, que reconheceu a licitude de contrato anterior entre Araxá e a Caixa, além de precedentes judiciais e do Acórdão nº 1.940/2015 do Plenário do TCU. O argumento não prosperou. Para o relator, a legalidade de um contrato anterior não gera presunção de legalidade para contratações futuras, e a conduta administrativa deve ser aferida pela interpretação vigente no momento de sua prática. Quanto ao acórdão do TCU, o voto observou que o próprio precedente exigia a demonstração da vantajosidade da contratação direta, o que não ocorreu nos autos.

Pesou ainda o fato de que o próprio Município havia licitado o mesmo objeto em 2019, reconhecendo a viabilidade de competição. Além disso, o Ministério Público de Contas apontou que os valores obtidos com a Caixa seriam proporcionalmente inferiores aos do contrato anterior, celebrado mediante licitação.

3. O parecerista no polo passivo

Em preliminar, o Procurador-Geral do Município sustentou sua ilegitimidade passiva, argumentando que sua atuação se limitara à emissão de parecer jurídico, protegida pelas prerrogativas da advocacia e pela liberdade de manifestação técnica. A preliminar foi rejeitada. O Tribunal distinguiu dois momentos: a inclusão do parecerista no processo, que depende apenas da existência de nexo entre o parecer e a irregularidade apontada, e a sua efetiva responsabilização, que só se examina no mérito e exige a demonstração de dolo ou erro grosseiro.

A inclusão do parecerista no polo passivo do processo não se confunde com sua responsabilização. Embora o advogado ou assessor jurídico não exerça função administrativa, não está, por isso só, excluído da jurisdição dos órgãos de controle externo. Todavia, em razão da natureza eminentemente consultiva do parecer jurídico, sua responsabilização somente se justifica quando demonstrados, de forma objetiva, o dolo, a culpa grave ou o erro grosseiro, bem como o nexo de causalidade entre parecer manifestamente desarrazoado, omisso ou tendencioso e a prática do ato irregular.

TCE-MG, Processo nº 1181386, Primeira Câmara, ementa, item 2.

O voto amparou-se no Mandado de Segurança nº 24.631, do Supremo Tribunal Federal, relatado pelo Ministro Joaquim Barbosa, que reconhece a natureza opinativa do parecer, mas admite a responsabilização do advogado público em caso de culpa ou erro grosseiro. Também registrou que a inviolabilidade assegurada ao advogado pelo art. 133 da Constituição e pelo Estatuto da Advocacia não equivale a imunidade absoluta perante os órgãos de controle.

4. Onde o Tribunal viu o erro grosseiro

O ponto central da decisão está no fundamento da responsabilização. Para o relator, a existência de duas consultas vinculantes do TCE-MG sobre a matéria afastou a tese de que se tratava de simples divergência razoável na interpretação do art. 75, IX. O afastamento de tese firmada em consulta só é admitido em situações específicas e devidamente justificadas, e os pareceres não apresentaram fundamentação capaz de justificar essa excepcionalidade.

O Tribunal rejeitou também a alegação de que o Município não fora intimado das consultas. Segundo o voto, todos os jurisdicionados devem acompanhar as teses firmadas em consulta e os enunciados de súmula aplicáveis, não sendo razoável exigir comunicação individual a cada decisão de alcance geral.

Com base nisso, o relator concluiu que o Procurador-Geral e o Controlador-Geral, na condição de agentes técnicos, tinham o dever de apontar em seus pareceres que a contratação contrariava o entendimento consolidado da Corte. A emissão de parecer favorável teve relação direta com a opção pela dispensa, sobretudo porque essa escolha rompeu com o modelo licitatório adotado anteriormente pelo próprio Município.

5. Quem foi multado e quem ficou de fora

Foi aplicada multa individual de R$ 2.500,00, com fundamento no art. 85, II, da Lei Complementar Estadual nº 102/2008, a cinco agentes: o Procurador-Geral do Município, o Controlador-Geral, o Secretário Municipal de Fazenda, Planejamento e Gestão, o Assessor de Recursos Humanos e o agente de contratação.

Os subscritores do Termo de Referência alegaram que o documento tinha natureza técnica e não decisória. O Tribunal discordou: o Termo de Referência integra a cadeia decisória, e na dispensa cabe a ele demonstrar o enquadramento na hipótese legal, a adequação da escolha do contratado e a vantajosidade da contratação. Quanto ao agente de contratação, pesou o fato de ter presidido a sessão que analisou a dispensa e, com os demais membros da comissão, consignado que a hipótese se enquadraria no art. 75, IX, opinando pela homologação.

O Prefeito, por outro lado, não foi responsabilizado. Embora tenha assinado o contrato e o termo de autorização da dispensa, sua atuação esteve amparada nos pareceres da Procuradoria-Geral e da Controladoria-Geral, razão pela qual o Tribunal não reconheceu erro grosseiro em sua conduta, nos termos do art. 28 da LINDB.

Na dosimetria, o relator considerou como atenuantes a existência de precedentes externos favoráveis à tese da defesa e a controvérsia jurídica sobre o tema, fixando a multa em patamar inferior ao que usualmente adota. A Câmara recomendou ainda aos atuais gestores que não prorroguem o contrato com a Caixa e realizem, com a antecedência necessária, licitação para escolha da instituição financeira responsável pela folha.

6. O que a decisão sinaliza para as assessorias jurídicas

A decisão ilustra um desenho que tende a se repetir no controle externo: quando o gestor decide amparado em parecer, a responsabilidade se desloca para quem opinou. O Prefeito foi poupado justamente porque confiou nos pareceres, enquanto os pareceristas responderam por não terem advertido sobre a orientação vinculante do Tribunal.

Daí algumas lições práticas. O parecer que conclui de forma contrária a entendimento firmado pelo Tribunal de Contas competente precisa enfrentar expressamente esse entendimento e expor as razões pelas quais ele não se aplicaria ao caso. Precedentes judiciais, mesmo transitados em julgado, referentes a contratos anteriores, não dispensam essa análise. E, nas contratações diretas, a demonstração concreta da vantajosidade, inclusive em comparação com contratações anteriores do mesmo objeto, deixa de ser formalidade e passa a ser elemento decisivo para afastar a caracterização do erro grosseiro.

Fora de Minas Gerais, as consultas do TCE-MG não têm efeito vinculante, mas a decisão reforça uma leitura que também encontra respaldo no Manual de Licitações e Contratos do TCU. Para municípios que pretendem contratar diretamente banco oficial para a folha com base no art. 75, IX, o recado é de cautela, especialmente diante de eventual orientação do Tribunal de Contas a que estejam jurisdicionados. Os requisitos do art. 75, IX, e as razões pelas quais os bancos oficiais não se enquadram na hipótese foram examinados em detalhe no artigo A contratação direta de instituição financeira para a folha de pagamento, publicado aqui no portal.

Referências

TCE-MG, Processo nº 1181386 (Denúncia), Primeira Câmara, relator Conselheiro Agostinho Patrus, sessão de 25 de agosto de 2026. TCE-MG, Consulta nº 837403, Tribunal Pleno, relator Conselheiro Cláudio Terrão, sessão de 9 de setembro de 2015. TCE-MG, Consulta nº 1127906, julgada em 30 de abril de 2025. STF, MS nº 24.631, relator Ministro Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgado em 9 de agosto de 2007. Constituição Federal, arts. 37, XXI, 70, 71, 133 e 173, § 1º, II; Lei nº 14.133/2021, arts. 5º, 11 e 75, IX; Decreto-Lei nº 4.657/1942 (LINDB), art. 28; Lei Complementar Estadual (MG) nº 102/2008, art. 85, II. Fonte: TCE-MG.