A contratação direta de instituição financeira para operar a folha de pagamento dos servidores: os limites do art. 75, IX, da Lei nº 14.133/2021

1. A questão posta

É recorrente, na rotina das procuradorias municipais, a dúvida sobre a viabilidade de contratar diretamente, sem licitação, uma instituição financeira (com frequência um banco oficial, como a Caixa Econômica Federal ou o Banco do Brasil) para operar o processamento e o pagamento da folha dos servidores. A tentação é compreensível: fala-se em banco "público", supõe-se afinidade com o interesse da Administração e busca-se abreviar o procedimento. O art. 75, IX, da Lei nº 14.133/2021 aparece, à primeira vista, como o fundamento natural dessa contratação direta.

O propósito deste artigo é demonstrar, com apoio na doutrina e na jurisprudência dos tribunais de contas, que o art. 75, IX, não serve a esse fim e, indo além do parecer que motivou a reflexão, situar corretamente os caminhos que efetivamente autorizam a contratação da folha: a licitação (em regra, o pregão pelo critério de maior oferta) e o credenciamento por inexigibilidade. A distinção não é acadêmica. Ela separa o gestor prudente daquele que se expõe ao tipo penal do art. 337-E do Código Penal.

2. A premissa: o dever de licitar e a taxatividade das exceções

O ponto de partida é o art. 37, XXI, da Constituição Federal, que erige a licitação como regra para obras, serviços, compras e alienações, ressalvados apenas os casos especificados na legislação. A Lei nº 14.133/2021 concretizou essa ressalva ao enumerar, nos arts. 74 e 75, as hipóteses de inexigibilidade e de dispensa.

Como as hipóteses de dispensa do art. 75 são taxativas, a interpretação deve ser restritiva, e a criação de novas hipóteses depende de lei nacional. Não cabe ao intérprete alargar o rol por conveniência. Vale aqui a lição, já consolidada na doutrina de Juliano Heinen1, de que na dispensa há competição viável, embora não conveniente ou oportuna, ao passo que na inexigibilidade a competição é inviável. Essa diferença conceitual, adiante, será decisiva.

3. O art. 75, IX, e seus requisitos cumulativos

O dispositivo autoriza a dispensa "para a aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de bens produzidos ou serviços prestados por órgão ou entidade que integrem a Administração Pública e que tenham sido criados para esse fim específico, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado no mercado".

Da leitura destaco os seguintes requisitos, que devem coexistir:

  1. que o contratado seja órgão ou entidade integrante da Administração Pública;
  2. que o contratado tenha sido criado especificamente para aquele fim; e
  3. que o preço seja compatível com o de mercado.

O núcleo do dispositivo está na alínea "b". A norma protege a entidade cuja razão de existir é atuar em benefício da própria Administração, aquela concebida como instrumento auxiliar da atividade administrativa, que jamais disputou o mercado. É a lógica da descentralização: uma necessidade antes atendida por meios próprios passa a ser satisfeita por ente administrativo criado para tanto.

4. Por que o banco oficial não se enquadra

Aqui reside a impossibilidade. Um banco oficial não foi criado para o fim específico de processar a folha de um determinado ente. Ele desempenha uma pluralidade de atividades econômicas, em regime de competição com as demais instituições financeiras, públicas e privadas.

Marçal Justen Filho2 é categórico ao apontar obstáculo insuperável à aplicação do dispositivo justamente porque a instituição bancária oficial não nasce para pagar folha salarial, mas para operar no mercado.

O próprio autor, no tópico que dedica especificamente à contratação direta de instituição financeira pública, rebate o argumento que costuma amparar a tese oposta. O Tribunal de Contas da União já admitiu, antes da Lei nº 14.133/2021, a contratação direta do banco oficial para o pagamento da remuneração de servidores ativos, inativos e pensionistas, apoiando-se na portabilidade das contas: como o servidor pode transferir sem custo os seus créditos para outra instituição, a exclusividade não seria absoluta. Marçal adverte que essa leitura merece cautela, pois o vínculo entre o banco e o cliente não se confunde com a relação jurídica estabelecida entre o Poder Público e o banco. A faculdade de o servidor migrar a sua conta não legitima a dispensa de licitação na contratação celebrada pela Administração.

Some-se um argumento de reforço, igualmente colhido da obra. Se fosse dispensável licitar para entregar a bancos oficiais a gestão de recursos públicos, não teria sido preciso que o legislador editasse regra específica para autorizá-la. Foi exatamente o que fez a Lei nº 13.463/2017, ao determinar que a gestão dos recursos de precatórios e de Requisições de Pequeno Valor federais fosse contratada, com dispensa de licitação, junto a instituições financeiras integrantes da Administração federal. A necessidade de uma autorização legal expressa e pontual para essa hipótese é a melhor evidência de que, fora dela, a dispensa não alcança os serviços bancários.

A conclusão decorre do art. 173, § 1º, II, da Constituição: as estatais que exploram atividade econômica submetem-se a regime jurídico idêntico ao das empresas privadas, sem privilégios ou preferências. Admitir a contratação direta importaria vantagem competitiva indevida, com risco inclusive de subsídio cruzado, em que o preço superior cobrado da Administração custeia preços artificialmente baixos praticados no mercado. Ofende-se, a um só tempo, a livre concorrência, a isonomia e o princípio republicano.

Vale observar que a Orientação Normativa AGU nº 13/20093, atualizada pela Portaria AGU nº 274/2025, estabeleceu que empresa pública ou sociedade de economia mista que exerça atividade econômica não se enquadra como órgão ou entidade que integra a administração pública, para os fins de dispensa de licitação com fundamento no inciso VIII do art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993, ou no inciso IX do art. 75 da Lei nº 14.133, de 2021.

O Supremo Tribunal Federal4, no AgRg na Rcl 3.872/DF, assentou, no voto do Ministro Eros Grau, que a seleção da instituição financeira habilitada ao serviço de pagamento também deve dar-se por licitação, sem comprometimento da isonomia e da concorrência entre instituições.

O Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia5, no Parecer nº 02118-24 (Processo nº 05904e24, agosto de 2024), concluiu, em tese, pela impossibilidade da contratação direta de instituição financeira pública com base no art. 75, IX, para serviços bancários, sob pena de ofensa à livre concorrência, à isonomia e ao princípio republicano.

5. A distinção decisiva: dispensa, inexigibilidade e credenciamento

Demonstrada a impossibilidade de enquadrar a contratação de instituição financeira para operar a folha de pagamento no art. 75, IX, da Lei nº 14.133/2021, o problema jurídico desloca-se para uma questão metodologicamente anterior: qual é, então, o regime de contratação compatível com essa atividade? A resposta exige distinguir institutos que, embora frequentemente aproximados na prática administrativa, possuem pressupostos, finalidades e consequências jurídicas distintas.

A Lei nº 14.133/2021 estrutura as contratações públicas a partir de uma regra: a licitação. Autoriza, excepcionalmente, a dispensa e a inexigibilidade. A correta identificação da hipótese aplicável não constitui mero exercício classificatório. Dela decorrem a necessidade ou não de competição, a forma de seleção do contratado, o grau de exclusividade admitido e, sobretudo, a validade do procedimento adotado. No caso da folha de pagamento, a confusão entre dispensa e inexigibilidade pode conduzir a contratações sem amparo legal adequado.

É justamente por isso que se impõe distinguir, de maneira objetiva, as três formas de contratação mencionadas neste estudo: a dispensa prevista no art. 75, IX, a licitação para seleção de instituição financeira exclusiva e o credenciamento por inexigibilidade. Cada uma delas repousa sobre fundamentos jurídicos próprios e responde a situações administrativas diversas.

A dispensa do art. 75, IX pressupõe competição viável, mas inconveniente, entre entes da Administração. Não é o caso da folha, como visto.

A licitação para contratação com exclusividade na execução do serviço é a via clássica quando a Administração deseja conceder a um único banco a operação da folha, em regra mediante outorga onerosa. Aqui, o serviço é tratado como ativo intangível passível de exploração econômica, ofertável ao mercado por certame, sendo usualmente adotado o pregão pelo critério de maior oferta.

O credenciamento, por fim, é hipótese de inexigibilidade de licitação (art. 74, IV, c/c art. 79, da Lei nº 14.133/2021), e se trata de chamamento público em que todos os interessados que preencham os requisitos objetivos são credenciados, sem disputa por preço e sem exclusividade.

No caso da folha, o credenciamento acomoda-se com naturalidade à modalidade de seleção a critério do beneficiário (art. 79, parágrafo único, II), em que é o próprio servidor quem escolhe, entre as instituições credenciadas, aquela que melhor lhe convém.

6. O risco penal e o dever de motivação

A correta escolha do fundamento jurídico da contratação direta não constitui mera formalidade procedimental. Na sistemática da Lei nº 14.133/2021, a motivação é elemento essencial de validade do ato administrativo, especialmente nas hipóteses em que a Administração afasta a regra constitucional da licitação. A contratação direta exige demonstração concreta da ocorrência da hipótese legal autorizadora, sob pena de nulidade do procedimento e de responsabilização dos agentes envolvidos.

Nesse contexto, o art. 178 da Lei nº 14.133/2021 introduziu no Código Penal o art. 337-E, que tipifica a conduta de admitir, possibilitar ou dar causa à contratação direta fora das hipóteses previstas em lei, com pena de reclusão de quatro a oito anos e multa, estendendo-se a responsabilização ao particular que concorre para a ilegalidade.

Em que pese o tipo penal pressupor os elementos subjetivos exigidos pela legislação penal e demandar exame à luz das circunstâncias concretas do caso, a consequência prática é inequívoca: a utilização do art. 75, IX, como fundamento para a contratação de instituição financeira destinada à operação da folha de pagamento revela-se juridicamente inadequada, uma vez que a hipótese não se ajusta aos requisitos legais do dispositivo. O agente público que adota fundamento manifestamente incompatível com a situação concreta expõe a contratação a questionamentos pelos órgãos de controle e a potenciais responsabilidades administrativa, civil e, em situações extremas, penal.

7. Conclusão

A análise desenvolvida ao longo deste artigo permite afirmar, com segurança, que a contratação direta de instituição financeira para operar a folha de pagamento dos servidores não encontra amparo no art. 75, IX, da Lei nº 14.133/2021. O dispositivo exige, cumulativamente, que o contratado integre a Administração Pública, tenha sido criado para o fim específico do objeto contratado e pratique preço compatível com o mercado. Instituições financeiras oficiais ou privadas não satisfazem esse requisito nuclear, pois exercem atividade econômica em regime concorrencial e não foram instituídas para atender, de forma exclusiva, à operação da folha de determinado ente público.

A interpretação ampliativa do art. 75, IX, além de contrariar o caráter taxativo das hipóteses de dispensa, compromete os princípios da isonomia, da livre concorrência e da legalidade administrativa, razão pela qual não se mostra compatível com o regime constitucional das contratações públicas. A jurisprudência e a doutrina examinadas convergem no sentido de que a seleção da instituição financeira deve ocorrer por procedimento competitivo ou por mecanismo de credenciamento juridicamente estruturado.

Disso resulta uma consequência prática relevante para os municípios e demais entes públicos. Quando a Administração pretende atribuir a um único banco a operação da folha, em regra mediante exploração econômica do serviço, o caminho adequado é a realização de licitação. Quando, ao contrário, se pretende assegurar liberdade de escolha ao servidor, sem exclusividade entre instituições financeiras, revela-se juridicamente mais adequado o credenciamento por inexigibilidade, observados os arts. 72, 74 e 79 da Lei nº 14.133/2021.

Em síntese, a questão não se resolve pela mera preferência por banco oficial nem pela conveniência administrativa de simplificar o procedimento. Resolve-se pela estrita observância dos pressupostos legais da contratação pública. O gestor prudente não procura adaptar a realidade ao art. 75, IX; procura identificar, à luz da Constituição e da Lei nº 14.133/2021, a modalidade de contratação efetivamente compatível com a contratação pretendida.

Notas de referência

  1. HEINEN, Juliano. Curso de Direito Administrativo. 5. ed., rev., atual. e ampl. São Paulo: Editora JusPodivm, 2024, p. 1174-1187. ↑
  2. JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas: Lei nº 14.133/2021. 3. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Thomson Reuters Brasil (Revista dos Tribunais), 2025, tópico 41.21 (A questão da contratação direta de instituição financeira pública), p. 1129. ↑
  3. BRASIL. Advocacia-Geral da União. Orientação Normativa nº 13, de 1º de abril de 2009, alterada pela Portaria AGU nº 274, de 28 de maio de 2025. Disponível em: in.gov.br. ↑
  4. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental na Reclamação nº 3.872/DF, Tribunal Pleno, rel. Min. Marco Aurélio, rel. p/ o acórdão Min. Carlos Velloso, j. 14/12/2005, DJ 12/05/2006 (voto do Min. Eros Grau). ↑
  5. BAHIA. Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia. Parecer nº 02118-24. Processo nº 05904e24. Assessoria Jurídica. Salvador, 21 de agosto de 2024. Disponível em: tcm.ba.gov.br. ↑

Artigo de caráter doutrinário e orientativo, elaborado à luz das normas e da jurisprudência disponíveis nesta data. Não substitui o exame do caso concreto nem o acompanhamento da evolução jurisprudencial e normativa sobre o tema.