Fase interna da contratação · Parte 1 de 3

Toda contratação pública nasce de uma necessidade. O DFD é o documento que transforma essa necessidade em ponto de partida formal do planejamento e, portanto, é a primeira peça da fase interna da contratação.

Neste artigo, o primeiro de uma série de três dedicada à fase interna (DFD, ETP e Termo de Referência), examinamos a origem legal do DFD, sua definição, o quadro regulamentar aplicável aos Municípios e todo o trajeto que vai da formalização da demanda até a elaboração do Plano de Contratações Anual (PCA).

1. A origem do DFD na Lei nº 14.133/2021

A Lei nº 14.133/2021 não trata o planejamento como uma etapa acessória, mas como um princípio (art. 5º). O art. 18 é expresso ao afirmar que a fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual e com as leis orçamentárias.

É dentro dessa lógica que surge o DFD. A menção legal ao documento está no art. 12, inciso VII, que estabelece o Plano de Contratações Anual justamente a partir dos documentos de formalização de demandas:

Art. 12. [...]
VII – a partir de documentos de formalização de demandas, os órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo poderão, na forma de regulamento, elaborar plano de contratações anual, com o objetivo de racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias.

Dois pontos merecem destaque nesse dispositivo. O primeiro é que o DFD é apresentado como o artefato inicial de todo o ciclo de planejamento: é dele que se extrai o PCA. O segundo é a cláusula “na forma de regulamento”, que remete a disciplina operacional do documento à esfera regulamentar de cada ente federativo, tema da próxima seção.

Vale destacar que o emprego da expressão “poderão”, inserida no inciso VII, não deve induzir à interpretação de que a elaboração do PCA é uma faculdade. O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, nos comentários do art. 12 da Lei Federal 14.133/21, assim recomenda:

O Plano de Contratações Anual tem o objetivo de racionalizar as contratações dos órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo e entidades sob sua competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias.

Assim, entendemos que muito embora o legislador tenha inserido o Plano de Contratações Anual na esfera do poder discricionário do administrador, o princípio da motivação exige que o mesmo justifique ao não o adotar, vez que se mostra como um importante instrumento de planejamento.

Marçal Justen Filho adverte que há aparente facultatividade quanto ao PCA, de modo que a interpretação do dispositivo legal deve ser feita com cautela. Vejamos:

A redação legal induz à facultatividade da elaboração do PCA. Mas essa interpretação exige cautela. A utilização do vocábulo “poderão” não deve ser o critério isolado para a interpretação.

A interpretação mais adequada consiste em reconhecer a existência de um dever de elaborar o PCA, cujo atendimento será vinculado às circunstâncias e características da realidade.

No âmbito da União, o Decreto Federal 10.947/2022 determinou a obrigatoriedade da elaboração do Plano de Contratações Anual. Por outro lado, a Portaria SEGES/ME 8.678/2021 já havia iniciado a regulamentação desse instrumento e indispensável à governança das contratações públicas. (...).

2. Definição: o que é, afinal, o DFD

Diferentemente do Estudo Técnico Preliminar e de outros institutos, o DFD não recebeu uma definição no rol conceitual do art. 6º da Lei nº 14.133/2021. Sua definição precisa vem do plano regulamentar. No âmbito federal, o Decreto nº 10.947/2022 assim o conceitua:

Art. 2º [...]
IV – documento de formalização de demanda: documento que fundamenta o plano de contratações anual, em que a área requisitante evidencia e detalha a necessidade de contratação.

Da definição extraem-se as duas funções essenciais do DFD. Ele fundamenta o PCA, é a base sobre a qual o plano se constrói e é o instrumento pelo qual a área requisitante evidencia e detalha a necessidade.

Em termos práticos, o DFD é o documento em que quem tem a necessidade (o requisitante) a formaliza, justifica e a traduz em elementos mínimos que permitirão à Administração planejar, orçar e, posteriormente, contratar. Ele antecede o ETP e o Termo de Referência e serve de insumo para ambos.

3. Regulamentação: a autonomia de cada ente e o Decreto federal como referência

A Lei nº 14.133/2021 é norma geral de licitações e contratos, de competência da União (art. 22, XXVII, da Constituição Federal). Norma geral, porém, não significa regulamento único: cabe a cada ente federativo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) editar os regulamentos necessários à execução da Lei em seu âmbito, no exercício de sua autonomia administrativa. Foi o que reconheceu o próprio art. 12, VII, ao condicionar a elaboração do PCA à “forma de regulamento”. Nesse cenário, coexistem duas possibilidades para o Município:

a) Regulamentação própria

O Município pode editar seu próprio decreto disciplinando o PCA e o DFD, ajustando prazos, fluxos internos, competências e o sistema informatizado à sua realidade administrativa. É a solução ideal, por respeitar as particularidades locais.

b) Aplicação do regulamento federal

Na ausência de regulamentação própria, o Município encontra amparo expresso no art. 187 da Lei nº 14.133/2021, segundo o qual os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão aplicar os regulamentos editados pela União para a execução da Lei. É justamente aqui que entra o Decreto nº 10.947, de 25 de janeiro de 2022, que regulamenta o inciso VII do art. 12 da Lei nº 14.133/2021 no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, dispondo sobre o PCA e instituindo o Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações (PGC).

O Decreto federal, além de servir de parâmetro normativo, prevê inclusive a possibilidade de compartilhamento da ferramenta: o art. 4º autoriza a cessão do uso do PGC, mediante termo de acesso, a órgãos e entidades dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

4. Do DFD ao PCA: a linha completa do procedimento

O Decreto nº 10.947/2022 organiza o percurso em etapas encadeadas: elaboração, consolidação, aprovação, publicação e, ao longo do exercício, revisão e execução. Acompanhemos o trajeto.

4.1. Preenchimento do DFD pelo requisitante (art. 8º)

O ciclo começa com o requisitante (o agente ou unidade que identifica a necessidade) preenchendo o DFD no sistema (PGC), com, no mínimo, as seguintes informações (de acordo com o estabelecido pelo Decreto nº 10.947/2022):

  1. Justificativa da necessidade da contratação (inciso I);
  2. Descrição sucinta do objeto (inciso II);
  3. Quantidade a ser contratada, quando couber, considerada a expectativa de consumo anual (inciso III);
  4. Estimativa preliminar do valor da contratação, por procedimento simplificado (inciso IV);
  5. Data pretendida para a conclusão da contratação, de modo a não gerar prejuízo ou descontinuidade das atividades (inciso V);
  6. Grau de prioridade (baixo, médio ou alto), segundo metodologia do próprio órgão (inciso VI);
  7. Vinculação ou dependência em relação a outro DFD, para determinar a sequência das contratações (inciso VII);
  8. Identificação da área requisitante ou técnica e do responsável (inciso VIII).

4.2. Análise pela área técnica (art. 9º)

Havendo necessidade, o DFD pode ser remetido pelo requisitante à área técnica, para análise, complementação de informações, compilação de demandas e padronização. É a etapa em que a demanda ganha consistência técnica antes de compor o plano.

4.3. Prazo de formalização (art. 10)

As informações do DFD devem estar formalizadas no sistema até 1º de abril do ano de elaboração do PCA (prazo da esfera federal).

4.4. Consolidação pelo setor de contratações (art. 11)

Encerrado o prazo, o setor de contratações consolida as demandas encaminhadas, adotando as medidas para:

  • agregar, sempre que possível, os DFDs de mesma natureza, buscando racionalização e economia de escala;
  • adequar e consolidar o PCA, à luz dos objetivos do art. 5º; e
  • elaborar o calendário de contratação, por grau de prioridade, considerando a data estimada de início do processo e a disponibilidade orçamentária e financeira.

O § 2º do art. 11 é revelador da posição do DFD no fluxo: cada processo de contratação será, mais adiante, acompanhado de estudo técnico preliminar, termo de referência, anteprojeto ou projeto básico, exatamente os documentos que compõem os próximos capítulos desta série. O setor de contratações conclui a consolidação até 30 de abril e a encaminha à autoridade competente (§ 3º).

4.5. Aprovação pela autoridade competente (art. 12)

Até a primeira quinzena de maio, a autoridade competente aprova as contratações previstas no plano. Pode, ainda, reprovar itens ou devolver o plano ao setor de contratações para ajustes junto às áreas requisitantes, observado o prazo.

4.6. Publicação (art. 14)

O PCA aprovado é disponibilizado automaticamente no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP). Os órgãos ainda divulgam, em seus sítios eletrônicos, o endereço de acesso ao plano no PNCP, no prazo de quinze dias contados do encerramento das etapas de aprovação, revisão e alteração.

4.7. Revisão e alteração (arts. 15 e 16)

O PCA não é peça engessada. Durante o ano de sua elaboração, admite revisão por inclusão, exclusão ou redimensionamento de itens em dois momentos: no período de 15 de setembro a 15 de novembro (para adequação à proposta orçamentária encaminhada ao Legislativo) e na quinzena posterior à publicação da Lei Orçamentária Anual. Já durante a execução, o plano pode ser alterado mediante justificativa aprovada pela autoridade competente.

4.8. Execução e compatibilização (arts. 17 a 19)

Antes de executar qualquer demanda, o setor de contratações verifica se ela consta do PCA; demandas não previstas ensejam a revisão do plano, se justificadas. As demandas previstas são então formalizadas em processo de contratação e instruídas com a antecedência necessária ao cumprimento da data pretendida. A partir de julho, elaboram-se relatórios de riscos sobre a provável não efetivação das contratações planejadas.

5. Síntese: o DFD como marco inaugural

O percurso pode ser resumido em uma linha lógica:

Necessidade → DFD (requisitante) → análise da área técnica → consolidação pelo setor de contratações → PCA → aprovação da autoridade competente → publicação no PNCP.

O DFD é, assim, o marco inaugural do planejamento das contratações: é ele que dá início ao ciclo, alimenta o PCA e subsidia, na sequência, o Estudo Técnico Preliminar e o Termo de Referência.

Justamente por isso, um DFD bem elaborado, com necessidade claramente justificada, objeto bem descrito, quantitativos realistas e prioridade coerente, não é mera formalidade: é a condição para que todo o resto da fase interna se desenvolva sobre bases sólidas.

Próximo artigo da série: o Estudo Técnico Preliminar (ETP), a etapa em que a necessidade formalizada no DFD é analisada quanto à sua viabilidade e à melhor solução para a Administração.