TCE-PE: emergências reiteradas e falhas de governança responsabilizam alta gestão

O Pleno do TCE-PE manteve multa aplicada à ex-secretária estadual de Educação e Esportes por falhas sistêmicas de planejamento e supervisão que levaram a contratações emergenciais sucessivas na alimentação escolar. Para o Tribunal, a demora na condução das licitações regulares afastou o caráter imprevisível da emergência.

Falhas persistentes de planejamento e supervisão podem ultrapassar o campo das irregularidades meramente operacionais e alcançar a responsabilidade de quem ocupa o topo da Administração. Essa é a principal lição de recente julgamento do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (TCE-PE), que confirmou a responsabilização da titular de uma secretaria estadual por deficiências na gestão da merenda escolar e pela repetição de contratações emergenciais.

No Acórdão T.C. nº 1.972/2026, deliberado na 33ª Sessão Ordinária Presencial do Pleno, em 23 de setembro de 2026, e publicado no Diário Eletrônico do TCE-PE em 29 de setembro, o Tribunal negou provimento ao Recurso Ordinário interposto pela ex-secretária de Educação e Esportes de Pernambuco, Ivaneide de Farias Dantas. Com isso, ficou mantida a decisão que julgou irregular o objeto de auditoria especial e lhe aplicou multa de R$ 22.716,77.

A auditoria examinou a gestão e os processos de contratação do Programa de Alimentação Escolar da Secretaria de Educação e Esportes do Estado nos exercícios de 2023 e 2024. O relator foi o conselheiro Eduardo Lyra Porto, e a decisão, unânime, acompanhou o parecer do Ministério Público de Contas.

O que o Tribunal considerou

Segundo o julgado, a manutenção da multa apoiou-se em um quadro de omissão sistêmica: falhas no monitoramento e na supervisão de processos essenciais resultaram na precarização da alimentação escolar, sustentada por contratações precárias e reiteradamente emergenciais.

O Tribunal destacou que, como titular da pasta, a ex-secretária detinha o dever de planejar, dirigir e controlar as ações do órgão, e que participou da formação do cenário de fragilidade sem adotar medidas para mitigar os riscos. A morosidade na condução dos procedimentos licitatórios ordinários foi atribuída a falhas internas de planejamento e gestão, o que descaracterizou a imprevisibilidade das emergências alegadas.

Os precedentes invocados pela defesa foram afastados por tratarem de falhas pontuais, situação distinta do quadro sistêmico de governança identificado no processo.

Delegar tarefas não afasta o dever de supervisão

A existência de unidades técnicas, fiscais, gestores de contratos e outros agentes responsáveis pela execução cotidiana das atividades administrativas não significa que o dirigente máximo esteja automaticamente afastado de qualquer responsabilidade.

Isso não significa, por outro lado, que secretários, prefeitos ou dirigentes devam responder por toda irregularidade praticada por seus subordinados. A responsabilização não pode decorrer simplesmente da posição hierárquica ocupada pelo agente.

A situação muda quando os problemas são reiterados, alcançam atividades essenciais, tornam-se conhecidos pela estrutura administrativa e revelam deficiência dos mecanismos de planejamento, acompanhamento e controle. Nesses casos, passa a ser relevante verificar se quem detinha atribuições de direção e supervisão adotou providências adequadas para enfrentar o problema.

Emergência reiterada e "emergência fabricada"

A contratação emergencial é instrumento legítimo, expressamente admitido pela legislação quando presentes os seus pressupostos. Sua existência, contudo, não dispensa a Administração de investigar as causas que conduziram à situação excepcional nem de adotar medidas para restabelecer a contratação ordinária.

O raciocínio do TCE-PE aproxima-se do que a jurisprudência dos tribunais de contas costuma chamar de emergência fabricada: aquela que não decorre de fato imprevisível, mas da desídia, da falta de planejamento ou da demora da própria Administração em concluir a licitação. Nesses casos, a contratação direta pode até ser necessária para evitar a interrupção do serviço, mas isso não afasta a apuração da responsabilidade de quem deu causa à situação.

Quando a mesma necessidade dá origem, sucessivamente, a novas contratações emergenciais, a análise deixa de se concentrar apenas na regularidade formal de cada dispensa e passa a alcançar o planejamento que deveria ter evitado a repetição. Ainda que cada contratação possa estar individualmente justificada, a sequência delas pode revelar que a Administração não removeu, em tempo adequado, as causas que impediam a contratação regular.

O contraponto: quando a dispensa curta é legítima

O próprio Pleno do TCE-PE já indicou onde passa a linha. No Acórdão T.C. nº 1.452/2026, julgado em 22 de julho de 2026, o Tribunal acolheu recurso de ex-gestoras da Secretaria de Educação de Jaboatão dos Guararapes ao reconhecer que uma dispensa de pouco mais de um mês, destinada apenas a evitar a interrupção do transporte escolar enquanto se concluía licitação já em estágio avançado, era legítima.

A comparação é instrutiva. O que distingue os dois casos não é a existência de contratação emergencial, mas o contexto: uma ponte curta até a conclusão de um certame bem encaminhado, de um lado; uma sucessão de emergências decorrentes de falhas estruturais, de outro. Em sentido semelhante ao do caso da merenda, o Pleno também manteve, em 30 de setembro de 2026, multa a ex-gestores de Glória do Goitá, destacando que o transporte escolar é serviço contínuo e previsível, o que afasta a alegação de emergência causada pela falta de planejamento.

Planejamento e governança na Lei nº 14.133/2021

O entendimento ganha especial relevância no regime atual de contratações públicas, que traz dispositivos diretamente ligados ao tema:

• Art. 11, parágrafo único: atribui à alta administração a responsabilidade pela governança das contratações, com o dever de implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos.
• Art. 75, VIII: limita a contratação emergencial ao prazo máximo de um ano e veda a prorrogação do contrato e a recontratação da empresa já contratada com base nesse inciso, o que reforça o caráter excepcional e transitório da medida.
• Art. 75, § 6º: exige que, durante a contratação emergencial, sejam adotadas as providências necessárias para a conclusão do processo licitatório, sem prejuízo da apuração de responsabilidade dos agentes que deram causa à situação emergencial.

A lógica é preventiva. Não basta agir depois que a contratação ordinária fracassou ou quando a continuidade do serviço já está ameaçada. Cabe à estrutura administrativa acompanhar previamente os contratos em vigor, seus prazos de encerramento, a necessidade de novas licitações e os riscos capazes de comprometer a continuidade dos serviços.

Responsabilização não é automática

O precedente deve ser lido com cautela. Não se extrai do julgamento uma regra de responsabilidade objetiva da autoridade superior por todos os atos praticados no órgão que dirige.

O art. 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) estabelece que o agente público responde pessoalmente por suas decisões em caso de dolo ou erro grosseiro. A responsabilização exige, portanto, a análise da conduta individual e das circunstâncias concretas. O que torna o caso pernambucano relevante é justamente a dimensão sistêmica das falhas: problemas reiterados em processos essenciais, conhecidos e não enfrentados, podem caracterizar a omissão grave de quem tinha competência para dirigir, acompanhar e corrigir a estrutura administrativa.

O que o precedente ensina aos municípios

Para as administrações municipais, a orientação prática é clara: a contratação emergencial não deve ser analisada apenas no momento em que surge a emergência.

É necessário manter mecanismos que permitam identificar antecipadamente o término dos contratos, acompanhar o andamento das novas licitações, registrar obstáculos, controlar prazos e adotar providências antes que a falta de contratação regular coloque em risco a continuidade do serviço público. O plano de contratações anual e o acompanhamento periódico dos contratos de serviços contínuos, como alimentação e transporte escolar, são ferramentas naturais para isso.

Também é recomendável que emergências sucessivas envolvendo o mesmo objeto sejam avaliadas em conjunto e documentadas. A repetição pode indicar que a causa do problema não está na emergência em si, mas em deficiência estrutural de planejamento, organização ou acompanhamento.

A governança das contratações, portanto, não se resume à distribuição formal de competências. Ela pressupõe mecanismos efetivos de acompanhamento, capazes de identificar riscos, cobrar providências e impedir que situações excepcionais se convertam em prática administrativa permanente.