Credenciamento não substitui concurso: TCE-PR multa prefeito, secretários e procurador de Antonina

Ao examinar dois editais de 2023, o Pleno da Corte paranaense concluiu que o município usou o credenciamento para ocupar cargos vagos e responsabilizou também o parecerista que atestou a regularidade dos procedimentos.

O Tribunal de Contas do Paraná julgou procedente representação contra dois credenciamentos promovidos pelo Município de Antonina e reconheceu que os procedimentos serviram, na prática, para repor servidores, em ofensa à exigência constitucional de concurso público. Foram multados o prefeito, os dois secretários que assinaram os editais e o procurador-geral responsável pelos pareceres jurídicos favoráveis, todos em exercício à época dos fatos.

Os Editais nº 006/2023 e nº 008/2023 destinavam-se a credenciar profissionais para atividades de atendimento e serviço nas Secretarias de Assistência Social e de Educação e Esportes, pelo prazo de seis meses, com valor global de R$ 2.623.680,00. Deles resultaram 253 contratos (152 e 101, respectivamente), todos firmados em 2024. Como os instrumentos convocatórios registraram a opção pelo regime anterior, na forma do art. 191 da Lei nº 14.133/2021, o caso foi examinado à luz da Lei nº 8.666/1993.

O que alegou o município

A Prefeitura sustentou que não existiam cargos correspondentes às funções credenciadas, que o modelo era mais eficiente e econômico e que parte dos serviços atendia programas sustentados por repasses estaduais e federais, o que inviabilizaria a criação de cargos efetivos. Lembrou ainda que a prática se repetia desde 2017. Os secretários acrescentaram que as contratações supriam demandas específicas e temporárias das pastas.

Rede de prestadores ou reposição de pessoal

O relator adotou como balizas as hipóteses do art. 79 da Lei nº 14.133/2021, por entender que a nova lei apenas positivou o que a doutrina e a jurisprudência já admitiam sob a legislação anterior. Nenhuma delas se aplicava ao caso. As funções coincidiam com atribuições de cargos do quadro municipal, como auxiliar de serviços gerais, tesoureiro, motorista, mecânico, advogado e assistente social; os editais não previam a escolha do prestador pelo beneficiário direto; e não se cogitava de mercado fluido ou de comércio eletrônico.

Para o Tribunal, o município não pretendeu formar uma rede de prestadores, que é a razão de ser do credenciamento, mas integrar trabalhadores à rotina das secretarias, sob subordinação direta. O próprio Edital nº 008/2023 apresentava como justificativa a necessidade de suprir a vacância de profissionais, e o secretário de Educação admitiu que o objetivo era cobrir aposentadorias e pedidos de demissão. O argumento econômico também foi afastado: eventual vantagem de custo não legitima, por si só, a troca do processo seletivo pelo credenciamento.

Cargos vagos e um único concurso em oito anos

Os dados do quadro de pessoal em 2023 desmentiram a tese da inexistência de cargos. Dos 240 cargos de auxiliar de serviços gerais, apenas 99 estavam ocupados, e os três cargos de tesoureiro e os três de procurador municipal estavam todos vagos. Entre 2017 e 2024, o município realizou um só concurso para cargos efetivos, sem oferta de vagas para várias das funções depois credenciadas. Na avaliação do relator, sete anos de gestão eram tempo suficiente para regularizar o quadro, de modo que a alegação de prática antiga agravava, em vez de atenuar, a situação dos gestores.

O acórdão registra, ainda, que mesmo uma necessidade temporária comprovada não autorizaria o credenciamento. O caminho seria a contratação por tempo determinado prevista no art. 37, IX, da Constituição, que em Antonina depende de processo seletivo simplificado, conforme a Lei Municipal nº 12/2017.

As multas

Não houve apuração de dano ao erário, já que nada indicou que os serviços tenham deixado de ser prestados. As sanções basearam-se no art. 87 da Lei Complementar estadual nº 113/2005, que dispensa a demonstração de prejuízo. Ao prefeito foi aplicada a multa do inciso V, alínea "a", de 50 UPF/PR, prevista para quem nomeia ou contrata sem prova ou teste seletivo. Os secretários receberam a sanção menos gravosa do inciso IV, alínea "g", de 40 UPF/PR, porque não ficou demonstrado que tivessem autonomia para efetivar as contratações. O secretário que assumiu a Assistência Social em junho de 2024, depois de concluídos os procedimentos, foi excluído de punição.

A responsabilidade do parecerista

O procurador-geral foi multado com base no mesmo inciso IV, alínea "g". Os dois pareceres, de conteúdo praticamente idêntico, limitavam-se a afirmar o atendimento aos requisitos legais e a citar o art. 25 da Lei nº 8.666/1993, sem examinar a inviabilidade de competição nem os pressupostos do credenciamento. O Tribunal reconheceu erro grosseiro, nos termos do art. 28 da LINDB, diante da omissão analítica e da chancela técnica de atos manifestamente irregulares.

A defesa invocou o caráter opinativo e não vinculante do parecer e precedente do TCU (Acórdão nº 1492/2021, Plenário). O relator respondeu que a punição não alcançava o mérito administrativo, mas a própria análise jurídica, matéria inerente à função do parecerista, e que no precedente citado os pareceristas haviam registrado as divergências relevantes, cuidado ausente em Antonina. Ainda que a orientação pudesse não ser seguida pelo gestor, cabia ao procurador apontar a irregularidade.

Votação

O reconhecimento das irregularidades foi unânime. As multas foram aprovadas por maioria absoluta, vencido o Conselheiro Fabio de Souza Camargo, que votou pela exclusão de todas as sanções. Para ele, os autos comprovavam a falha institucional, mas não individualizavam com segurança a culpa de cada agente, especialmente dos secretários e do parecerista, e a ausência de dano e de proveito pessoal recomendava resposta de caráter orientativo. A divergência ecoou a posição da unidade técnica, que, chamada a se manifestar sobre a responsabilização, revisou seu entendimento inicial e chegou a opinar pela improcedência da representação.

O Pleno determinou também a ciência da Coordenadoria-Geral de Fiscalização, para que avalie a realização de fiscalização específica sobre outras contratações por credenciamento no município.

Reflexos para os municípios

O julgado reforça que o credenciamento se presta a contratações paralelas e não excludentes, à escolha do prestador pelo próprio usuário e a mercados de preços instáveis, e não ao provimento disfarçado de cargos. Antes de adotá-lo, convém verificar se as funções correspondem a cargos do quadro, se haverá subordinação direta à Administração e se a necessidade é permanente. Para as procuradorias, o recado é igualmente direto: o parecer que se limita a atestar a regularidade formal, sem enfrentar o cabimento do instituto, pode resultar em responsabilização pessoal.