Segundo artigo da série sobre a fase interna da contratação. Formalizada a demanda no DFD, uma pergunta antecede a licitação: a necessidade deve mesmo ser atendida por meio de contratação e, se deve, qual a melhor solução? Responder a isso, com base técnica, é a função do Estudo Técnico Preliminar.

1. Origem e definição na Lei nº 14.133/2021

No primeiro texto desta série, acompanhamos o Documento de Formalização da Demanda desde o preenchimento pela área requisitante até a consolidação do Plano de Contratações Anual. Formalizada a necessidade, resta responder, antes de a Administração partir para a licitação, se ela deve mesmo ser atendida por meio de uma contratação e qual a solução mais adequada para satisfazê-la. Essa é a função do Estudo Técnico Preliminar, o documento que liga a demanda já formalizada à definição daquilo que será efetivamente contratado.

O ETP tem definição própria no rol do art. 6º. O inciso XX o descreve nos seguintes termos:

XX - estudo técnico preliminar: documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação, que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação;

Dessa definição já se extrai o essencial. O estudo não existe para justificar uma decisão tomada de antemão. Ele existe para permitir a decisão. Por isso a lei condiciona a elaboração dos documentos seguintes ao juízo de viabilidade: se o estudo concluir que contratar não é a melhor saída, ou que aquela não é a solução adequada, a Administração terá evitado o gasto antes de assumi-lo.

Marçal Justen Filho é enfático quanto a essa utilidade, contra a tentação de tratar o estudo como mera formalidade:

O ETP não se constitui em uma exigência formalística destituída de utilidade. Ao contrário, os dados dele constantes se constituem em fundamento de validade das decisões quanto à licitação e contratação.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas. 3. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2025, p. 348.

O art. 18 confirma essa leitura ao colocar o estudo no centro da fase preparatória, e é ele que detalha, no §1º, o conteúdo do documento.

2. Regulamentação: autonomia dos entes e a IN SEGES/ME nº 58/2022

Vale aqui a mesma lógica federativa exposta no artigo sobre o DFD. A Lei nº 14.133/2021 é norma geral (art. 22, XXVII, da Constituição), e cada ente edita os regulamentos necessários à sua execução. Os Municípios que ainda não o fizeram podem aplicar os regulamentos da União, conforme o art. 187 da Lei.

No plano federal, o ETP foi regulamentado pela Instrução Normativa SEGES/ME nº 58, de 8 de agosto de 2022, que também instituiu o Sistema ETP Digital. Dois dispositivos dessa norma interessam de perto aos Municípios. O art. 5º permite ceder o uso do sistema aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios mediante termo de acesso. E o art. 2º torna a IN obrigatória para esses entes quando executarem recursos da União oriundos de transferências voluntárias. Fora dessas hipóteses, ela vale como referência técnica, e o ideal é que o Município edite regulamento próprio, ajustado à sua estrutura e ao sistema que utiliza. É com base nessa IN que descrevemos, a seguir, o conteúdo do estudo.

3. O conteúdo do ETP: os treze elementos e o mínimo obrigatório

O §1º do art. 18 relaciona treze elementos que o estudo deve conter:

  1. A descrição da necessidade, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público;
  2. A demonstração da previsão da contratação no plano de contratações anual, sempre que elaborado;
  3. Os requisitos da contratação;
  4. As estimativas das quantidades, com as memórias de cálculo e os documentos de suporte, consideradas as interdependências com outras contratações;
  5. O levantamento de mercado e a justificativa técnica e econômica da solução escolhida;
  6. A estimativa do valor, com os preços unitários referenciais e as memórias de cálculo;
  7. A descrição da solução como um todo, inclusive quanto à manutenção e à assistência técnica;
  8. As justificativas para o parcelamento ou não da contratação;
  9. O demonstrativo dos resultados pretendidos;
  10. As providências prévias à celebração do contrato, inclusive a capacitação de servidores;
  11. As contratações correlatas e interdependentes;
  12. A descrição de possíveis impactos ambientais e as medidas mitigadoras;
  13. O posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação.

Nem todos precisam estar sempre presentes. O §2º define um núcleo que não se dispensa, formado pelos incisos I, IV, VI, VIII e XIII, e determina que, faltando qualquer dos demais, a ausência seja justificada. Na prática, a necessidade, as quantidades, o valor estimado, a justificativa sobre parcelar ou não e o posicionamento conclusivo têm de constar sempre; os outros elementos entram conforme a contratação exija, e a decisão de não tratá-los precisa ser motivada. O estudo é, assim, proporcional ao risco e à complexidade do objeto, e não um formulário de preenchimento automático.

Esse mínimo, porém, é um piso, não um teto. Marçal Justen Filho vai além e critica a própria timidez do §2º:

A regra comporta duas críticas. A primeira reside em legitimar a elaboração de estudo técnico preliminar insuficiente, eis que os requisitos indicados são muito singelos. O segundo é que o inc. VIII, que trata de parcelamento, não reflete exigência aplicável em toda e qualquer hipótese. Há casos em que não é cogitável o parcelamento.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas. 3. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2025, p. 352.

Percorramos os treze elementos na ordem em que a lei os apresenta.

4. A descrição da necessidade (inciso I)

A descrição da necessidade abre o estudo e condiciona tudo o que vem depois. Ela deve ser a mais detalhada possível, porque é dela que dependerá a qualidade do levantamento de mercado: só se pesquisa bem aquilo que se sabe descrever com precisão. Ao mesmo tempo, a necessidade precisa ser medida de forma estrita. Uma necessidade superdimensionada gera exigências dispensáveis, que encarecem a contratação e estreitam a competição sem retorno para o interesse público.

Convém ainda descrever a necessidade a partir do problema a resolver, e não da solução já imaginada. Essa disciplina preserva a chance de o estudo encontrar, no mercado, uma alternativa melhor do que a inicialmente cogitada. E vale registrar que, como regra, é ao definir a necessidade e a solução que o ETP acaba por definir o próprio objeto da licitação. A exceção fica para as obras e os serviços comuns de engenharia, em que o §3º do art. 18 permite deixar a especificação do objeto para o termo de referência ou o projeto básico, ponto que a seção sobre a solução como um todo retoma.

5. A previsão da contratação no PCA (inciso II)

O inciso II pede a demonstração de que a contratação está prevista no plano de contratações anual, "sempre que elaborado", de modo a indicar o alinhamento com o planejamento da Administração. A ressalva "sempre que elaborado" não é acidental, e dialoga diretamente com a discussão que travamos no primeiro artigo desta série, sobre a aparente facultatividade do PCA.

A literalidade do art. 12, VII, e do próprio art. 18, II, de fato sugere que a elaboração do plano seria facultativa, pelo emprego do verbo "poderão" e da expressão "sempre que elaborado". Essa leitura, porém, deve ser recebida com reservas, como anotam os comentários ao art. 18 na obra coordenada por Leandro Sarai:

A literalidade do inciso VII do art. 12, bem como do inciso II do art. 18 da nova lei de licitações, levam a crer que a elaboração do PCA é facultativa. Contudo, o Decreto nº 10.947/2022, que regulamentou tal plano no âmbito federal estabelece a obrigatoriedade da elaboração do PCA pelos órgãos integrantes da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional.

Importante evidenciar que o Decreto nº 10.947/2022 aplica-se apenas ao âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, conforme consta de seu art. 1º. Nada impede a adoção das regulamentações federais pelos demais entes federativos, conforme consta do art. 187 da Lei nº 14.133/2021.

LOPES, Fabrício; ANTINARELLI, Mônica. Comentário ao art. 18, inciso II. In: SARAI, Leandro (coord.). Tratado da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei nº 14.133/21 comentada por advogados públicos. 5. ed. São Paulo: JusPodivm, 2025. p. 404.

Parte da doutrina vai além e sustenta um verdadeiro dever de planejar, extraído do princípio da motivação. De todo modo, ainda que a Lei nº 14.133/2021 não imponha expressamente a elaboração do PCA a todos os entes federativos, a adoção do plano se revela fortemente recomendável, à luz dos princípios do planejamento e da motivação administrativa. Para o ETP, o efeito prático é duplo. Onde o PCA existe, o estudo deve apontar a contratação nele prevista, evidenciando a coerência entre a demanda e o planejamento. Onde o plano ainda não foi elaborado, a ausência não impede a contratação, mas recomenda que o estudo registre a circunstância. De todo modo, esse alinhamento fecha o ciclo iniciado no DFD: a necessidade formalizada gerou o plano, e o plano, agora, ampara o estudo.

6. Os requisitos da contratação (inciso III)

Os requisitos da contratação são as condições que cada solução precisa satisfazer para ser admitida. Aqui mora uma confusão comum que a doutrina faz questão de desfazer, e que o Enunciado 32 do 2º Simpósio de Licitações e Contratos da Justiça Federal resolve de modo direto:

Na confecção do Estudo Técnico Preliminar (ETP), os requisitos da contratação (art. 18, § 1º, inciso III, da Lei n. 14.133/2021) devem ser entendidos como os necessários e suficientes à escolha da solução, e não como os requisitos de habilitação a serem exigidos na licitação ou na contratação direta, estes últimos constantes do art. 6º, inciso XXIII, "d", da mencionada lei.

Em uma frase: um filtra soluções; o outro filtra licitantes. Definir requisitos, além disso, é um exercício de equilíbrio entre detalhamento e competitividade. Os comentários ao dispositivo sugerem um teste prático: abstrair mentalmente a exigência, verificar que prejuízo a sua ausência provocaria e checar, com um breve levantamento de mercado, o impacto dela sobre a competição. Requisitos mal calibrados cobram caro depois. A insuficiência na descrição costuma se traduzir em pedidos de esclarecimento e impugnações, em divergências na hora de aferir a aceitabilidade das propostas e em problemas no recebimento do objeto, que podem descambar para o campo sancionatório.

7. As quantidades e a economia de escala (inciso IV)

A estimativa das quantidades vem acompanhada das memórias de cálculo e dos documentos que a sustentam. Não se trata de formalidade: a memória de cálculo anexada aos autos dá transparência ao procedimento e permite que os órgãos de controle confiram como se chegou àquele número, prática que o TCU já cobrava antes mesmo da nova lei. O cálculo parte do histórico de consumo anual, na linha do caput do art. 40, o que ajuda a evitar dois extremos igualmente ruins: o desperdício de recursos e o esgotamento dos insumos antes do fim do exercício.

Há um segundo ponto no inciso IV que merece atenção. A estimativa deve considerar as interdependências com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala. É o convite para que a Administração enxergue suas necessidades de forma conjunta, agrupando demandas de mesma natureza e, quando vantajoso, contratando em conjunto. Essa avaliação passa, nas compras, pelo filtro do art. 40, §2º, e, nos serviços, pela disciplina do art. 47, §1º. A doutrina chama a atenção para uma aparente contradição com o art. 49, que autoriza justamente o contrário: contratar mais de uma empresa para o mesmo serviço, ou segmentar o mesmo item em contratos diversos. Contradição real não existe. A lei deixou espaço para os dois caminhos, e a escolha entre agregar e segmentar depende da qualidade da motivação registrada no processo. Não há fórmula pronta; há o dever de justificar a opção diante do caso concreto, demonstrando, de forma comparativa, os ganhos e as perdas de agregar ou de segmentar. É esse cotejo que confere ao estudo o seu caráter analítico.

8. O levantamento de mercado (inciso V)

Este é um dos pontos em que o ETP mais se afasta do mero preenchimento burocrático, e também um dos mais mal compreendidos.

Levantamento de mercado não é pesquisa de preços. O primeiro busca as soluções disponíveis para atender à necessidade; a segunda, feita depois, identifica o custo de cada solução.

Confundir os dois empobrece o estudo. A IN SEGES/ME nº 58/2022, no art. 9º, III, indica como o levantamento pode ser feito: considerando contratações semelhantes de outros órgãos e de entidades privadas, no país ou no exterior, para identificar novas tecnologias e metodologias; realizando audiência ou consulta pública, de preferência em forma eletrônica; avaliando os custos e benefícios de comprar, locar ou simplesmente acessar o bem, inclusive com arranjos de economia circular; e cogitando de soluções logísticas menos onerosas, como chamamentos públicos de doação e permutas. O TCU tem cobrado esse levantamento e já penalizou gestores que o negligenciaram, porque a pesquisa deficiente priva a Administração das melhores opções e abre espaço para o direcionamento da contratação.

Quando o levantamento revela um mercado com poucos fornecedores, a mesma IN (art. 9º, §2º) orienta a verificar se os requisitos que limitam a participação são realmente indispensáveis, flexibilizando-os sempre que possível. E, a depender da necessidade, o próprio diálogo competitivo, previsto no art. 32 da Lei, pode servir de instrumento para esse levantamento.

9. A estimativa do valor (inciso VI)

A estimativa do valor talvez seja o elemento que mais gera dúvida na prática, pela sobreposição com a pesquisa de preços da fase externa. O Enunciado 17 do 1º Simpósio de Licitações da Justiça Federal ajuda a separar os dois momentos:

A estimativa do valor da contratação realizada por meio dos Estudos Técnicos Preliminares, de que trata o art. 18, § 1º, inciso VI, será, via de regra, uma análise inicial dos preços praticados no mercado por servir unicamente à análise da autoridade competente quanto à viabilidade econômica da contratação. De forma diferente, há uma estimativa do valor da contratação realizada pelo setor competente do órgão, conforme o art. 6º, inciso XXIII, “i”, que servirá como base à análise da aceitabilidade das propostas na fase externa do processo licitatório e, por isso, utilizará os parâmetros do art. 23 e seus parágrafos, combinados, sempre que possível, em uma "cesta de preços", priorizando os preços públicos, salvo quando, de acordo com o Manual de Atribuições e Regulamento Interno do órgão, a obrigação recair para o mesmo setor que estiver elaborando os Estudos Técnicos Preliminares.

No ETP, a estimativa é uma análise inicial dos preços, que serve à autoridade para aferir a viabilidade econômica, e pode ser mais sucinta. Na fase de seleção, a estimativa do setor competente é montada como "cesta de preços" para embasar a aceitabilidade das propostas.

Em outras palavras, o gestor não precisa esgotar a pesquisa de preços já no estudo preliminar; ele a aprofunda depois, na elaboração do termo de referência, priorizando os preços públicos, com os parâmetros do art. 23 (art. 6º, XXIII, "i"). A metodologia de pesquisa está nesse art. 23. Para bens e serviços em geral, o §1º trabalha com a mediana do painel de preços ou do PNCP, com contratações similares de menos de um ano, pesquisa em sítios especializados e cotação com pelo menos três fornecedores, justificada a escolha. Para obras e serviços de engenharia, o §2º remete aos sistemas de custos de referência (Sinapi e Sicro), e o §3º abre aos entes a possibilidade de desenvolver sistemas de custo próprios, adaptados às peculiaridades regionais. Vale registrar que a responsabilidade pela estimativa é, preferencialmente, da equipe de planejamento, em coerência com a segregação de funções (art. 5º e art. 7º, §1º, da Lei). A distribuição concreta de competências, porém, depende do regulamento interno de cada ente, que pode atribuir a pesquisa de preços a setor específico, como ressalva o próprio Enunciado 17 acima transcrito.

10. A descrição da solução como um todo e o parcelamento (incisos VII e VIII)

A lei exige a descrição da solução "como um todo", e a expressão é proposital. Uma solução é o conjunto de todos os elementos, principais e acessórios, necessários para gerar o resultado que a contratação persegue. Descrever apenas a parcela principal e esquecer o restante é receita para problemas. Por isso o inciso VII menciona expressamente a manutenção e a assistência técnica.

Os comentários ao inciso VII, de autoria de Marcela Ali Tarif Roque, ilustram o ponto com três exemplos que valem pela clareza:

Aquisição de equipamentos de informática: não basta descrever os bens, havendo necessidade de indicar também o prazo e características da garantia, da assistência técnica e regramento para a manutenção. A assistência técnica do tipo balcão, por exemplo, pode se revelar pouco prática se o tamanho, a quantidade ou o nível de fragilidade dos itens adquiridos se revelarem como um desafio em seu eventual deslocamento para o local onde a assistência técnica é prestada. [...] tudo sugere que a contratação da assistência técnica na modalidade on site pode se revelar a mais adequada, devendo a equipe de planejamento avaliar esses aspectos ao descrever a solução como um todo.

Locação de instrumentos ou equipamentos médicos: o detalhamento do objeto quanto aos materiais empregados na fabricação dos itens é essencial para o êxito da contratação, assim como os serviços agregados de manutenção e reposição em caso de desgaste ou perda de precisão dos equipamentos. A depender da circunstância, os documentos preparatórios deverão indicar claramente, por exemplo, que a troca dos itens ocorrerá mediante solicitação simples do contratante. É que equipamentos médicos devem ter seu funcionamento no nível máximo de excelência, não sendo conveniente a previsão de procedimentos burocráticos para viabilizar sua substituição.

Serviço de manutenção de elevadores: a Administração deve definir e justificar sua opção por uma contratação com ou sem cobertura de risco. Caso opte por uma contratação sem cobertura de risco, deverá planejar e inserir no edital e anexos a rotina que será adotada para a aquisição das peças necessárias ao reparo, devendo sempre levar em conta que a inoperância de um elevador pode comprometer significativamente a prestação de serviço público [...].

ROQUE, Marcela Ali Tarif. Comentário ao art. 18, inciso VII. In: SARAI, Leandro (coord.). Tratado da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei nº 14.133/21 comentada por advogados públicos. 5. ed. São Paulo: JusPodivm, 2025. p. 419-420.

O fio comum aos três exemplos é o mesmo: descrever a solução por inteiro é cuidar também dos serviços acessórios que sustentam o principal, sem os quais a contratação pode gerar mais problemas do que resolve. Não à toa, a própria lei desce a esse detalhe quando o serviço envolve manutenção e assistência técnica. É a ressalva do art. 47, §2º:

§ 2º Na licitação de serviços de manutenção e assistência técnica, o edital deverá definir o local de realização dos serviços, admitida a exigência de deslocamento de técnico ao local da repartição ou a exigência de que o contratado tenha unidade de prestação de serviços em distância compatível com as necessidades da Administração.

É a base legal, por exemplo, para exigir que o atendimento se dê no local ou que o fornecedor mantenha unidade próxima, exatamente o tipo de escolha que o exemplo da informática ilustra.

Descrever bem a solução é também condição para decidir sobre o parcelamento, tema do inciso VIII, que caminha ao lado. A nova lei prefere o parcelamento sempre que ele for tecnicamente viável e economicamente vantajoso. Para compras, o art. 40, §§ 2º e 3º, indica o que considerar e ainda enumera as situações em que a divisão não será adotada. Para serviços, o art. 47 traz disciplina paralela: o §1º manda sopesar a responsabilidade técnica, o custo de administrar vários contratos frente à economia obtida com a divisão do objeto e o dever de ampliar a competição, evitando a concentração de mercado. A jurisprudência acompanha essa diretriz, como sintetiza a Súmula 247 do TCU:

É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.

Marçal Justen Filho sintetiza o ônus que daí decorre para o estudo:

Em regra, o parcelamento somente será admissível se for viável tecnicamente e economicamente. Logo, cabe à Administração, ao elaborar o estudo técnico preliminar, expor os motivos da decisão sobre o tema, quando a questão se apresentar.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas. 3. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2025, p. 350.

O não parcelamento, portanto, é possível, mas é a exceção que precisa de justificativa: seja nas hipóteses de compras do art. 40, §3º (sistema único e integrado com risco ao conjunto, padronização que leve a fornecedor exclusivo ou ganho de escala que recomende manter o mesmo fornecedor), seja, no caso dos serviços, à luz dos fatores do art. 47, §1º.

Ainda sobre a solução como um todo, há um alerta que tem efeito direto no próximo artigo desta série. O ETP pode conduzir ao amadurecimento da caracterização do objeto, e o termo de referência ou o projeto básico devem refletir esse amadurecimento. O que não se admite é a revisão que transfigure o objeto em algo de natureza e propósito diversos, como registra a Súmula 261 do TCU:

Em licitações de obras e serviços de engenharia, é necessária a elaboração de projeto básico adequado e atualizado, assim considerado aquele aprovado com todos os elementos descritos no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, constituindo prática ilegal a revisão de projeto básico ou a elaboração de projeto executivo que transfigure o objeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos.

É também aqui que entra a ressalva do §3º do art. 18: nas obras e nos serviços comuns de engenharia, a especificação do objeto pode ser deixada para o termo de referência ou o projeto básico, desde que sem prejuízo à aferição dos padrões de desempenho. Mesmo nesse caso, porém, a descrição da solução como um todo continua obrigatória.

11. O demonstrativo dos resultados pretendidos (inciso IX)

O inciso IX pede o demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos. Na prática, é o momento de deixar claro, para o futuro contratado, qual será o parâmetro de uma execução satisfatória. Em contratações de bens e serviços comuns, essa aferição do padrão de desempenho integra a própria definição do objeto. Em compras, a Administração pode fixar padrões de eficiência energética, lembrando que o TCU admite exigir tais características desde que não vinculadas a certificações específicas, como o selo Procel (Acórdão 1305/2013). Em serviços, o aproveitamento de recursos humanos costuma aparecer como produtividade mínima, aferida por instrumentos como o IMR, o Instrumento de Medição de Resultado. E, em obras e serviços de engenharia, o art. 46 manda associar medição e pagamento ao cumprimento de metas de resultado, vedando a remuneração por preços ou quantidades de itens desligada da efetiva execução.

A mesma preocupação inspira a Súmula 269 do TCU no campo da tecnologia da informação:

Nas contratações para a prestação de serviços de tecnologia da informação, a remuneração deve estar vinculada a resultados ou ao atendimento de níveis de serviço, admitindo-se o pagamento por hora trabalhada ou por posto de serviço somente quando as características do objeto não o permitirem, hipótese em que a excepcionalidade deve estar prévia e adequadamente justificada nos respectivos processos administrativos.

12. Providências prévias, contratações correlatas e impactos ambientais (incisos X, XI e XII)

Três elementos completam o corpo técnico do estudo. As providências prévias à celebração do contrato traduzem uma ideia simples: quando o contrato começar, tudo já deve estar pronto para recebê-lo. Isso vai da verificação de alvarás e licenças à garantia de estrutura física disponível, e inclui a capacitação dos servidores que farão a fiscalização e a gestão, encargo que, aliás, não pode ser recusado pelo agente designado (art. 11 do Decreto nº 11.246/2022). As contratações correlatas e interdependentes pedem que a Administração enxergue a contratação dentro de um conjunto. Um evento com tradução simultânea, por exemplo, não se resolve só com os tradutores, mas também com os equipamentos de som e seus operadores. Consultar o PCA, nesse ponto, tem valor inestimável para revelar relações entre contratações que pareciam dissociadas.

A descrição dos possíveis impactos ambientais e das medidas mitigadoras insere o estudo na perspectiva do desenvolvimento sustentável, que a Lei nº 14.133/2021 adotou como princípio e como objetivo. Mesmo contratações que dispensam licenciamento ambiental podem gerar impacto, e a fase de planejamento é o momento de avaliá-lo antes que ocorra qualquer dano. A recomendação da doutrina é ponderada: deve-se dar preferência à solução ambientalmente responsável quando seus custos não forem exorbitantes, promovendo uma análise de custo-benefício que considere o ciclo de vida do objeto. Não custa lembrar que as contratações públicas movimentam parcela expressiva do PIB brasileiro, estimada em estudo do IPEA em cerca de 12,5% ao ano, o que confere ao poder de compra estatal peso real no estímulo a soluções sustentáveis.

13. O posicionamento conclusivo (inciso XIII)

O estudo termina onde deveria terminar, numa conclusão. O posicionamento conclusivo precisa resultar de tudo o que foi examinado nos itens anteriores, de forma coerente com o caminho percorrido. A equipe de planejamento se manifesta pela adequação ou pela inadequação da contratação para atender à necessidade. Só depois dessa manifestação é que se avança para as etapas seguintes: o termo de referência ou o projeto básico, a minuta de edital e a de contrato. Um estudo que reúne doze elementos bem trabalhados e tropeça num posicionamento vago desperdiça o próprio esforço.

14. Quando o ETP é facultativo ou dispensado

O estudo não é exigível em toda contratação. No âmbito federal, o art. 14 da IN SEGES/ME nº 58/2022 dá o parâmetro. A elaboração é facultada nas dispensas dos incisos I, II, VII e VIII do art. 75 e na hipótese do §7º do art. 90 da Lei. E é dispensada na contratação que segue a uma licitação frustrada ou deserta (art. 75, III) e nas prorrogações dos contratos de serviços e fornecimentos contínuos. A lógica é de proporcionalidade: exigir um estudo completo em contratações rotineiras ou de risco mínimo transformaria o instrumento em peso morto. Dispensa, porém, não é proibição. Nada impede que a Administração elabore o estudo, de forma proporcional, quando ele for útil para organizar a decisão.

15. A publicização do ETP

A divulgação do estudo costuma passar despercebida, e não deveria. A regra geral está no art. 54, §3º, da Lei: após a homologação, os documentos da fase preparatória que não tenham integrado o edital são disponibilizados no PNCP. O ETP, portanto, torna-se público. Essa publicidade cede, contudo, diante das informações legalmente protegidas por sigilo, como as que envolvem a segurança da sociedade e do Estado ou dados pessoais, hipótese excepcional em que o resguardo se impõe nos termos da Lei de Acesso à Informação.

Questão distinta é saber se o estudo precisa acompanhar o edital, à disposição dos interessados já na fase externa. Aqui a orientação amadureceu. O TCU firmou que a lei não impõe essa juntada:

[...] a Lei 14.133/2021 não obriga a inclusão do ETP como um anexo do instrumento convocatório.

TCU, Acórdão nº 2.273/2024, Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler, registrado em JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas. 3. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2025, p. 352.

Isso não elimina as situações em que o estudo segue o edital. Quando o termo de referência remete a disposições previstas no ETP, o estudo passa a integrá-lo por referência e deve acompanhá-lo. E, no âmbito federal, o Anexo V da Instrução Normativa SEGES/MPOG nº 05/2017 trata o ETP como anexo do termo de referência ou do projeto básico, norma que, embora anterior à lei, aplica-se às contratações regidas pela Lei nº 14.133/2021 por força da Instrução Normativa SEGES/ME nº 98/2022.

O recado é prático: ainda que nem sempre precise acompanhar o edital, o ETP não nasce para ficar guardado na gaveta do processo. Ao final, ele será disponibilizado no PNCP, dando transparência às escolhas que orientaram a contratação.

16. Do estudo ao termo de referência

O ETP é a etapa em que a Administração deixa de apenas registrar o que precisa e passa a demonstrar, com base técnica, como e se deve contratar. Ele parte da necessidade formalizada no DFD e consolidada no PCA, investiga o mercado, dimensiona quantidades e valores, descreve a solução por inteiro e conclui pela viabilidade, ou pela inviabilidade. Bem conduzido, encurta o caminho da fase externa e reduz o litígio que costuma nascer de um planejamento apressado.

No próximo e último texto da série, chegamos ao Termo de Referência, o documento que recolhe a solução aprovada no estudo e a converte em especificação precisa do objeto, fechando a fase interna e preparando o certame.

Referências normativas, jurisprudenciais e doutrinárias

Lei nº 14.133/2021, arts. 5º; 6º, XX e XXIII; 7º, §1º; 12, VII; 18; 22, XXVII; 23; 32; 40; 46; 47; 49; 54, §3º; 75; 90, §7º; e 187. Decreto nº 10.947/2022. Decreto nº 11.246/2022, art. 11. Instrução Normativa SEGES/ME nº 58/2022. Instrução Normativa SEGES/MPOG nº 05/2017. Instrução Normativa SEGES/ME nº 98/2022.

TCU, Súmulas nº 247, 261 e 269; TCU, Acórdãos nº 1.305/2013 e nº 2.273/2024, Plenário. Enunciado nº 17 (1º Simpósio) e Enunciado nº 32 (2º Simpósio) de Licitações e Contratos da Justiça Federal.

SARAI, Leandro (coord.). Tratado da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei nº 14.133/21 comentada por advogados públicos. 5. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: JusPodivm, 2025. Comentários ao art. 18 (Estudo Técnico Preliminar), p. 403-433.

LOPES, Fabrício; ANTINARELLI, Mônica. Comentário ao art. 18, inciso II. In: SARAI, Leandro (coord.), obra citada, p. 404.

ROQUE, Marcela Ali Tarif. Comentário ao art. 18, inciso VII (descrição da solução como um todo). In: SARAI, Leandro (coord.), obra citada, p. 419-420.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas. 3. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2025. Comentários ao art. 18, p. 348-353.

Dado econômico: RIBEIRO, Cássio Garcia; INÁCIO JÚNIOR, Edmundo. Mensuração do mercado de compras governamentais brasileiro. Brasília: IPEA, 2019 (Texto para Discussão).