O acréscimo de quantitativos na própria ata de registro de preços à luz da Lei nº 14.133/2021: da vedação ao aditivo à controvérsia sobre a renovação na prorrogação, com a jurisprudência do TCU e do TCESP

A dúvida enfrentada neste artigo é estreita e recorrente na gestão das contratações públicas: pode a Administração, por termo aditivo, acrescer em até 25% os quantitativos registrados na própria ata de registro de preços, à semelhança do que o art. 125 da Lei nº 14.133/2021 autoriza para os contratos administrativos? A pergunta não diz respeito ao acréscimo no contrato dela decorrente, hipótese pacificada, mas ao aditamento da ata em si.

Para respondê-la com rigor, é preciso separar três situações que a prática costuma confundir, e cuja confusão está na raiz de boa parte dos apontamentos dos órgãos de controle. A primeira é o acréscimo de 25% sobre o quantitativo originalmente registrado na ata, dentro do prazo de vigência, como se fosse um aditivo quantitativo unilateral, que é o objeto central deste artigo, examinado no item 1. A segunda é a renovação ou restabelecimento dos quantitativos por ocasião da prorrogação da vigência da ata, com apoio no art. 84 da Lei nº 14.133/2021, hipótese aparentada, mas distinta, examinada no item 2. A terceira é o acréscimo de 25% no contrato decorrente da ata, regido pelo art. 125, hipótese diversa que apenas se menciona para contraste.

1. O acréscimo de quantitativos na própria ata

1.1. A ata não é contrato: a natureza jurídica que condiciona a resposta

A ata de registro de preços é qualificada pela própria lei como documento vinculativo e obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação (art. 6º, XLVI, da Lei nº 14.133/2021). Não é contrato administrativo em sentido próprio.

Em texto doutrinário publicado no portal do TCESP, o Auditor Alexandre Manir Figueiredo Sarquis[1] observa que a ata, embora mencione muito mais obrigações para o contratado do que para a Administração, não permite ao empresário deduzir validamente a pretensão de que o poder público conclua a contratação, ordenando os quantitativos registrados. Trata-se de mera expectativa. Nessa leitura, a ata mais se assemelha à promessa de compra e venda e aos contratos preliminares do Direito Privado, perfeitos em tudo o mais, à espera apenas do implemento de uma condição suspensiva, que é a manifestação de vontade do parceiro público, a ordem de fornecimento. Os contratos e as ordens de fornecimento sacados da ata, estes sim, são os contratos administrativos.

Essa premissa é decisiva. O quantitativo lançado na ata não é objeto de uma relação contratual sinalagmática já formada, mas o produto de um exercício de planejamento, materializado no Estudo Técnico Preliminar e na estimativa de consumo do período de vigência. Alterar esse quantitativo para mais significa, na prática, redimensionar o próprio planejamento que fundamentou a licitação.

1.2. A ausência de previsão legal e a vedação regulamentar ao acréscimo

A Lei nº 14.133/2021 é silente quanto à possibilidade de acréscimo dos quantitativos da ata. O art. 125, que autoriza o acréscimo de 25%, refere-se textualmente ao valor inicial atualizado do contrato, e não à ata. Não há na lei, portanto, autorização expressa para acrescer o quantitativo registrado.

No plano regulamentar federal, o silêncio da lei foi resolvido por vedação. O art. 23 do Decreto nº 11.462/2023, que regulamenta os arts. 82 a 86 da Lei nº 14.133/2021, é categórico ao vedar acréscimos nos quantitativos estabelecidos na ata de registro de preços. A norma reproduz, sob a nova lei, o que já dispunha o art. 12, § 1º, do revogado Decreto nº 7.892/2013.

A finalidade da vedação é coerente com a arquitetura da nova lei. Admitir o acréscimo de 25% no quantitativo registrado, sem novo certame, esvaziaria o planejamento que é pilar da Lei nº 14.133/2021, afastaria o potencial ganho de economia de escala que decorreria de licitar o todo desde a origem e abriria caminho à burla da competitividade. Daí a síntese corrente: se a ata previu, por exemplo, 10.000 unidades de um item, esse quantitativo não pode ser ampliado em 25% durante a vigência do instrumento auxiliar. A ata não sofre acréscimo; o contrato, sim.

1.3. A eficácia restrita do decreto federal e a competência regulamentar dos entes locais

Aqui reside o ponto que torna o tema efetivamente controvertido, e não simplesmente resolvido pela literalidade do decreto federal.

O Decreto nº 11.462/2023 tem eficácia normativa restrita à Administração Pública federal, não vinculando, por si, Estados e Municípios. E a Lei nº 14.133/2021, no art. 78, § 1º, determina que os procedimentos auxiliares, entre os quais o Sistema de Registro de Preços, sejam disciplinados por regulamento. Disso resulta que Estados e Municípios detêm competência para regulamentar o SRP em seu âmbito, por lei ou decreto do chefe do Executivo.

Dessa competência derivam duas posturas na prática administrativa brasileira. A primeira, predominante e mais segura, reproduz a vedação federal, sendo a mais alinhada ao planejamento exigido pela lei e a que oferece menor risco perante os órgãos de controle. A segunda, minoritária e condicionada, sustenta que, diante da omissão da lei e da inaplicabilidade automática do decreto federal aos demais entes, o Município ou Estado poderiam, por norma própria, disciplinar a matéria de forma distinta. Mesmo os autores que admitem essa segunda via recomendam cautela e checagem prévia da orientação da Corte de Contas respectiva, pois inexiste segurança consolidada nesse sentido.

1.4. O acréscimo puro na ata: a resposta negativa

Fixadas essas premissas, a resposta à pergunta central é negativa: não é juridicamente adequado promover termo aditivo de acréscimo de 25% sobre o quantitativo originalmente registrado na ata, dentro de sua vigência, como se fosse alteração unilateral de contrato. A lei não o prevê, o regulamento federal o veda, e a natureza da ata, peça de planejamento e não contrato, é incompatível com esse aditamento. Quando surge necessidade adicional durante a vigência, o instrumento correto para expandir a contratação é o contrato decorrente, no limite de 25% do art. 125, ou, esgotadas as alternativas, a deflagração de nova licitação.

Questão diferente, e sobre a qual há efetiva divergência doutrinária e jurisprudencial, é a da renovação dos quantitativos por ocasião da prorrogação da vigência da ata, tratada a seguir.

2. A renovação dos quantitativos na prorrogação (art. 84)

2.1. A hipótese controvertida e sua distinção do acréscimo puro

O art. 84 da Lei nº 14.133/2021 inovou ao permitir que o prazo de vigência da ata, de um ano, seja prorrogado por igual período, desde que comprovado o preço vantajoso. A partir daí instaurou-se a controvérsia sobre se essa prorrogação pode vir acompanhada da renovação, ou restabelecimento, dos quantitativos originalmente registrados para o novo ciclo. Não se trata de acrescer o quantitativo além do que foi licitado, mas de restabelecer, para o novo período de vigência, a mesma quantidade originalmente registrada, sob a lógica de que registros de preços costumam atender a consumo recorrente, ano após ano.

2.2. A posição favorável à renovação, inclusive no âmbito do TCESP

No já mencionado artigo publicado no portal do TCESP e referenciado na nota 1, o Auditor Alexandre Manir Figueiredo Sarquis defende que, sendo a ata assemelhada a contrato preliminar, e considerando que registros de preços costumam ser consumidos regularmente mês a mês, ao contemplar a possibilidade de prorrogação a lei presume que, ao fim do período inicial, as quantidades serão renovadas para o novo ciclo que se inicia, à semelhança do que ocorreria em contratos administrativos equivalentes. Interpretar a prorrogação em sentido estrito, sem renovação de quantidades, induziria o gestor a projetar artificialmente para 24 meses o quantitativo anual, gerando estimativa superdimensionada e desconfiança entre os fornecedores.

O texto apoia-se nos enunciados formulados pelo Instituto Nacional da Contratação Pública (INCP) em reunião técnica de março de 2024, segundo os quais a prorrogação da ata admite a renovação das quantidades registradas, independentemente de previsão no edital ou na ata (Enunciado 17), e, excepcionalmente, nos casos de esgotamento da quantidade registrada, admite-se a antecipação da prorrogação, por até doze meses, com a renovação das quantidades (Enunciado 18). Registre-se que se trata de manifestação doutrinária de autor vinculado à Corte, e não de decisão do Tribunal Pleno, mas é posição institucionalmente relevante e nominada dentro do TCESP.

2.3. A convergência de outros Tribunais de Contas e da AGU

Essa orientação encontra eco em outras instâncias. O TCE-PR[2], em resposta a Consultas de municípios, admitiu a prorrogação da vigência da ata (art. 84) em relação ao quantitativo remanescente ou à totalidade do objeto, desde que a possibilidade conste do edital e da ata, seja exercida dentro da vigência original, venha acompanhada da demonstração da manutenção do preço vantajoso e tenha sido prevista no Plano de Contratações Anual.

O TCE-SC, na Decisão nº 913/2025 (Consulta da Prefeitura de Navegantes, processo @CON 25/00109253)[3], reconheceu que a prorrogação pode ser acompanhada da renovação dos quantitativos originalmente registrados, atendidos simultaneamente os requisitos, com destaque para a nova pesquisa de preços e a existência de regulamentação do ente autorizando a prática.

No plano consultivo federal, o Parecer nº 00075/2024/DECOR/CGU/AGU[4] admitiu a renovação dos quantitativos na prorrogação, desde que comprovado o preço vantajoso, haja previsão expressa no ato convocatório e na ata, o tema tenha sido tratado no planejamento e a prorrogação seja celebrada por termo aditivo dentro da vigência, orientação que inclusive foi incorporada como funcionalidade no sistema Compras.gov.br.

No plano municipal, o Município de São Paulo, pelo art. 99, § 2º, do Decreto nº 62.100/2022[5], dispôs que os quantitativos estimados na ata serão renovados proporcionalmente ao período da prorrogação, observada a estimativa de consumo inicialmente prevista.

2.4. A posição restritiva

Há, contudo, corrente que resiste a essa possibilidade. Sustenta-se que restabelecer o quantitativo por ocasião da prorrogação, sobretudo dobrá-lo, contraria a vedação do art. 23 do decreto federal e, no plano do contrato dela decorrente, ultrapassaria o limite de 25% do art. 125, com afronta ao princípio da legalidade. Nessa visão, a renovação do quantitativo não encontra previsão na Lei nº 14.133/2021, contrapõe-se à vedação de acréscimos na ata e desestimula o planejamento eficaz exigido pela nova lei. Registre-se, aliás, que o próprio Município de São Paulo, em respostas oficiais a dúvidas de servidores, esclareceu que a renovação de que trata seu decreto não autoriza aumentar o quantitativo em razão de aumento de consumo, mas apenas restabelecer proporcionalmente o originalmente estimado.

O que se colhe do conjunto é que a renovação de quantitativos na prorrogação é admitida por parcela relevante da doutrina e da jurisprudência de contas, mas sempre condicionada a requisitos estritos, e não se confunde com um genérico aditivo de acréscimo de 25% sobre o quantitativo original dentro da vigência.

3. A jurisprudência de controle e a síntese prática

3.1. A orientação do Tribunal de Contas da União

O TCU, embora julgue precipuamente casos federais, onde a vedação do art. 23 do decreto é expressa, fornece a lógica que ampara a resposta ao acréscimo puro. A Corte aplica com rigor o limite de 25% às alterações do contrato administrativo, e não à ata. No Acórdão nº 2391/2025 (Plenário), reafirmou a vedação ao aditamento contratual acima de 25%, ainda que o acréscimo fosse meramente quantitativo e decorrente de prorrogação de prazo, exigindo do gestor planejamento prévio quando previsível o esgotamento dos limites. Firma, ademais, a vedação à compensação entre supressões e acréscimos, coibindo os chamados jogos de planilha.

Sob a lei anterior, aliás, o TCU já vedava o restabelecimento dos quantitativos registrados na ata (Acórdão nº 991/2009, Plenário[6]), precedente que a corrente restritiva invoca. A mensagem do controle federal é convergente: o instrumento de expansão da contratação, quando cabível, é o contrato, submetido ao teto do art. 125; a ata, como peça de planejamento, não é vocacionada a crescer por aditivo unilateral.

3.2. A orientação do TCESP na Deliberação nº 0005763/2025-11

O documento mais atual e institucional do TCESP sobre o tema é a Deliberação SEI nº 0005763/2025-11 (Deliberação 1482508), aprovada pelo Tribunal Pleno em 1º de julho de 2026 e em vigor desde 13 de julho de 2026, consolidada na publicação "O Sistema de Registro de Preços" (julho/2026)[7]. A Deliberação é de observância obrigatória pelos jurisdicionados e integra os roteiros de fiscalização da Corte (art. 6º).

É preciso a devida cautela metodológica: o objeto declarado da Deliberação é a constituição do SRP e, sobretudo, a adesão por não participantes (carona), disciplinada pelo art. 86, §§ 2º a 5º, e não o acréscimo de 25% na própria ata. Os limites de que ali se cuida (50% por órgão aderente e o dobro no total) são institutos distintos do acréscimo do art. 125 e de um eventual aditivo quantitativo na ata. A Deliberação, portanto, não decide diretamente a questão central deste artigo.

Ela é, todavia, evidência de peso do espírito normativo do TCESP, que reforça a resposta negativa ao acréscimo puro. Todo o eixo da Deliberação é o rigor no dimensionamento das quantidades registradas na origem. O art. 2º, I passou a exigir do gestor certificar-se da fidedigna estimativa das quantidades demandadas, com declaração do responsável pelos quantitativos. O Modelo de Declaração (Anexo I) e o Checklist (Anexo II, item 06.10) advertem que levantamentos que não correspondam à realidade infringem os arts. 6º, XXIII e XXV, 18, IV, 23 e 40, III da Lei. A tônica de coibir atas com quantitativos incompatíveis com a demanda efetiva e de tratar a estimativa como elemento vinculado a rígida responsabilização caminha em sentido contrário à ideia de ampliar quantitativos da ata por aditivo superveniente.

Registre-se, por fim, uma tensão institucional que o gestor paulista deve conhecer. O Auditor que subscreve o apoio técnico da Deliberação de 2026 é o mesmo autor do artigo de 2024 favorável à renovação de quantitativos na prorrogação. Não há contradição necessária entre as duas manifestações, pois versam sobre situações distintas, a renovação na prorrogação (art. 84) e o dimensionamento correto na origem, mas o gestor deve ter presente que a posição favorável à renovação é doutrinária e nominada, ao passo que a Deliberação, norma vinculante, enfatiza o planejamento estrito, sem endossar expressamente qualquer acréscimo de quantitativos na ata.

4. Conclusão

À pergunta sobre a possibilidade de termo aditivo de acréscimo de até 25% na própria ata de registro de preços, a resposta tecnicamente segura, sob a Lei nº 14.133/2021, é negativa. A lei não prevê esse acréscimo, cujo art. 125 se dirige ao contrato; o art. 23 do Decreto nº 11.462/2023 veda expressamente acréscimos nos quantitativos da ata; e a natureza da ata como instrumento de planejamento, e não contrato, é incompatível com o aditamento unilateral de suas quantidades. Ainda que a vedação regulamentar tenha eficácia restrita à União, ela traduz a lógica de planejamento que estrutura toda a nova lei, sendo recomendável a sua observância também no âmbito estadual e municipal.

A hipótese que efetivamente comporta debate não é o acréscimo puro, mas a renovação dos quantitativos por ocasião da prorrogação da vigência (art. 84). Essa renovação vem sendo admitida por parcela relevante da doutrina e da jurisprudência de contas, incluindo posição nominada de autor do próprio TCESP, o TCE-PR, o TCE-SC, o Parecer DECOR/CGU/AGU e regulamentos como o do Município de São Paulo, sempre sob requisitos estritos: previsão no edital e na ata, exercício dentro da vigência original, demonstração da manutenção do preço vantajoso e prévia contemplação no planejamento anual. Ainda assim, subsiste corrente restritiva, ancorada na vedação do decreto federal e em precedentes do TCU, o que impõe cautela.

Para o gestor submetido ao TCESP, cuja norma mais recente e vinculante, a Deliberação nº 0005763/2025-11, enfatiza o rigor no dimensionamento dos quantitativos registrados e submete as alterações contratuais ao regime dos arts. 124 e 125, a recomendação prática é clara: não se adita a ata para acrescer quantitativos. Quando surge necessidade adicional, o caminho correto é aditar o contrato dela decorrente, no limite de 25%, ou, presentes os requisitos, deflagrar nova licitação. Havendo interesse na renovação de quantitativos por prorrogação, ela deve vir amparada em regulamento local expresso e nos requisitos consagrados, com prévia manifestação da assessoria jurídica e do controle interno. O que se preserva, com isso, não é apenas a conformidade formal, mas o próprio pilar do planejamento sobre o qual a Lei nº 14.133/2021 foi edificada.

Notas e referências

  1. SARQUIS, Alexandre Manir Figueiredo. As naturezas jurídicas do Registro de Preços e da Carona e suas consequências práticas. TCESP, 05/04/2024. Disponível em: https://www.tce.sp.gov.br/publicacoes/naturezas-juridicas-registro-precos-e-carona-e-suas-consequencias-praticas ↩
  2. https://www.tce.pr.gov.br/noticias/vigencia-de-ata-de-registro-de-precos-pode-ser-prorrogada-para-objeto-total-ou-parcial.htm ↩
  3. https://www.tcesc.tc.br/prorrogacao-de-ata-de-registro-de-precos-pode-ser-acompanhada-de-renovacao-de-quantitativos-diz ↩
  4. https://www.gov.br/saude/pt-br/composicao/conjur/demandas-judiciais/banco-de-pareceres-referenciais/pareceres-referenciais/2025/parecer-referencial-no-00011-2025-conjur-ms-cgu-agu.pdf ↩
  5. https://legislacao.prefeitura.sp.gov.br/decreto-62100-de-27-de-dezembro-de-2022 ↩
  6. TCU, Acórdão nº 2391/2025-Plenário. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/2391/2025/Plenário ↩
  7. https://www.tce.sp.gov.br/6524-sistema-registro-precos ↩